公共数据开放背景下数字公民教育模式的构建与分类*

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刘 星 程结晶

（1.扬州大学社会发展学院 江苏扬州 225009）

数字技术的蓬勃发展，引发现代制度、管理方式的颠覆性变革，公共政策导向与公共服务供给数字化趋势逐渐加深，推动着数字社会、数字政府的不断前进。

在这样开放、自由的数字生态中，社会主体就不可避免地被赋予数字化特质，这些主体的数字化发展问题也是国家治理所面临的核心问题。2021 年3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》重磅发布，明确提出鼓励社会力量参与到“互联网+公共服务”中来，还要加强全民数字技能教育与培训，普及提升公民数字素养。

可见，在未来的社会建设思路中，培养国家需要的数字公民已成为开展数字中国战略的制度性安排。

公共数据开放是数字基建事业中的一项基础措施，而数字公民则是参与公共数据开放活动的理想对象，他们跳出了数字用户的范畴，更能适应公共化、政治化的数字生活。

提升数字公民的素养，开展数字公民教育，可以进一步提升其对公共服务政策的认知，促进公共数据开放效能的发挥。

目前，国内外对于数字公民教育的研究一般聚焦 在概念界定［1-2］、形态模式分析［3-4］、身份建构［5］、责任归纳［6］、经验总结［7］以及政治影响［8］等方面，较少有对公共服务的融合性考察，未能发现二者在新的社会治理阶段中的共生逻辑与共振效应，这在一定程度上形成了研究视角的空白。因此，为发掘数字公民教育在公共服务系统中的特殊潜力，丰富其理论体系，本研究试图将数字公民教育作为考察原点，剖析其对公共数据开放参与主体的价值作用，并在此基础上探究契合公共数据开放理性逻辑的数字公民教育模式，以期促进公共数据资源的价值释放，以及数字公民社会的高质量发展。

公共数据开放从政府信息开放逐步发展而来。在这个动态的过程中，一直交织着两个核心问题，即服务对象的界定与开放利益的分配，前者划定政策的动员范围，后者决定政策的价值取向。与政府信息公开相比，公共数据开放的服务对象由政府部门转变为公众，在收益分配上倡导社会的公利性而非政府、个体的自利性。

在这个嬗变过程中，产生了两对矛盾，即国家垄断与公共享有、自利取向与公利取向，在不同的博弈环境下，最终大致形成公共-公利、公共-自利、国家-公利、国家-自利四种斗争结果［9］（见图1）。其中，公共-公利是公共数据开放所追求的应然状态，其它则为开放过程中已发生的或共存的实然结果。

为达成公共-公利这一目标，不仅需要提升公众的政策参与度，还应进行公共理性精神的统一约束。

而数字公民教育作为数字时代的一种社会应对机制，可以回应此问题，对公共数据开放中的主体进行时代公民观的整体塑造。

图1 公共数据开放进程中主体-收益博弈的四种结果

1.1 促进公共数据开放中的公众政策参与度

在国家-自利与国家-公利取向中，由于数据开放程度不高，公众政策参与不足，致使公共数据资源或成为部门割据下的制度性数据孤岛，或成为少数群体独享的政策红利，数据鸿沟现象愈演愈烈，严重阻碍数据价值发挥。而公共数据开放活动提倡公众在政策知悉的前提下，同时进一步参与到实践中来，以此加速数据资源的多向流动，创造更多效益。公众的政策参与度首要取决于其政治知识储备量以及对公共决策理解度。区别于其它教育形态，数字公民教育关注主体的公民意识与数字能力的培养，引导其建立起一套较为完整的政治系统认知框架。数字主体在进行相关知识训练后，数字智商得以培养，加深了对公共数据开放制度的理解力，减少政策解读偏差，最终提升数字公民对政府的信任度。在这种信任机制下，数字公民在公共数据开放活动中的参与度就会提升，从而促进更加广泛的数字社会动员。

1.2 提升公共数据开放中的主体参与公共理性

公共数据开放活动虽隶属公共服务，但仍受市场规律制约，效率优先成为部分主体竞争的价值导向，于是利益越界的行为时有发生。

如在公共-自利取向中，由于个别主体的无规则参与，致使他人数据权益遭到侵蚀，破坏原有的公利生态，最终导致“公共地悲剧”现象的发生。而数字公民教育以公共理性培育为教化内核，这是一种可以超越个体理性局限并符合公众利益现实的精神存在。

通过对数字主体进行身份教育，树立正确的权责观，使数字公民学会安置自身与公共社会的关系，消解各方利益主体的意识对立，构造健康、可信的新型数字社会契约关系，为数据资源的价值共创奠定道德基石。

数字公民教育通过对主体参与能力与公共理性的培养，引导数字公民适应如何在制度中活动。

那么，将这种教育模式放置于公共数据开放背景下，必然需要考虑该活动的特殊性。因此，本章节将从构建条件、目标、内容、特征等方面进行梳理，逐步构建起符合公共数据开放精神的数字公民教育模式，力图实现数字公民教育与公共数据开放的内涵契合与高质量互哺。

2.1 公共数据开放背景下数字公民教育模式的构建条件

2.1.1 综合性条件：多元素养教育格局的形成

联合国教科文组织在《反思教育》 的报告中指出：“数字媒体创造出了新的空间、关系和动态，由此产生的影响给正规教育在公民和政治社会化方面的作用带来了挑战”［10］，新型教育成为化解社会矛盾、承载公共理性期许的兜底性措施。于是，信息素养、数字素养、数据素养、媒介素养以及核心素养教育先后出现，以减少公众认知鸿沟、推进社会公平、服务终身发展为目标的多元素养教育格局形成。虽然都隶属于信息时代的创新教育体系，但每种教育强调的核心不甚相同，其目的、对象、内容、途径等都存在侧重点与交叉点。如数字素养、数据素养、媒介素养教育都可以看作是信息素养教育序列的延伸，它们首先关注主体工具素养的培养，对专业化、结构化教育的依赖性较强，教育对象总体为“用户”；
而核心素养教育则更具人文性、政治性与综合性，对结构化教育的依赖性较弱，教育对象为“公民”。

公共数据开放作为一项综合性工程，横跨多个领域，在进行数字公民教育模式设计时，这些素养教育可以从多个角度提供参考。

2.1.2 专业性条件：国内外典型数字公民教育项目的借鉴

近年来，国内外对于数字公民教育的研究逐步由理论走向实践，用事实证明提升不同年龄段主体的数字公民素养，可以对其生活、学习、工作以及政治参与产生积极影响。

本研究通过对文献与网站调研，将国内外较为成熟的数字公民教育项目进行内容整理、提炼并做一简要展示（见表1）。

可以看出，不同性质的行业组织、学者纷纷加入数字公民教育的研究行列中，数字公民教育不再仅是政府、教育部门的责任，这种多元性增加了数字公民教育思想的普及度；
其次，在理念方面，这些框架对工具能力、情感道德、安全意识的培养具有共识性，针对公民素养的引导，则通过社会参与、身份认知、关系处理等不同培养思路，来强调主体公民身份的社会化与人格化。总之，这些项目较全面地指明了全球数字公民教育的基本方向，从专业的角度为本课题深入提供了研究蓝本。

表1 国内外典型数字公民教育项目展示

2.2 数字公民教育的目标

面向公共事务治理的数字公民教育，其培养目标既要体现主体当下对公共数据开放应对的能力要求，还要在更高层次展现新时代数字公民与公共体制各层面的和谐互动，从“数字赋能”走向“数字赋权”，从而达成更深的育人价值追求。

2.2.1 数字赋能：数字公民参与公共数据开放的认知与能力提升

在公共数据开放活动中，数字赋能是数字公民教育需要达成的基本目标，即通过对参与主体进行公共数据知识、能力等维度的培养，使其拥有参与公共数据处理的专业水平，以免产生无效混乱的干预行为。实现数字赋能，即达成数字公民参与公共数据开放的准入条件。

2.2.2 数字赋权：数字公民参与公共数据开放的权责意识强化

权利与责任的明确性是数字公民与数字用户的重要区分，数字公民教育的政治性与人格性强于其它素养教育模式也基于此。在公共数据开放活动中，数字赋权就是通过数字公民教育，使参与主体意识到自身拥有对应的活动参与权利，能明确自身所应承担的社会责任，以此造就健康的公共数据开放生态。数字赋权的完成，是数据共享民主理念与公平意涵的重要体现。

2.3 数字公民教育的内容

数字公民教育内容是由教育目标发散而成，用来指导更细节性的元素设计。

在参考现有多元素养教育格局与国内外典型数字公民教育项目的基础上，通过借鉴与融合，本研究欲将公共数据开放中的数字公民教育内容分解为数字化认知、数字化参与以及数字化表达三个维度（见图2）。

图2 公共数据开放活动中的数字公民教育的内容

2.3.1 数字化认知

数字化认知主要包含数字主体在参与公共数据开放过程所需具备的理论知识、处理技能以及思维意识，如政治学、信息学、管理学、经济学等相关理论；
数据处理、数据交易、公共服务等基本技能；
公共生活思维、市场经济思维等主体意识。数字化认知是数字化参与的基础，也是数字赋能目标达成的基本途径。

2.3.2 数字化参与

“只有参与， 他们才能成为公民”［17］，“参与是政府数据开放的内在要求和基本特质，也是当前各国政府推进数据开放工作必须坚持的重要原则”［18］。

因此，数字化参与能力是公共数据开放活动中数字公民的核心素养。它重点关注数字主体数字使用、交往、协作以及交易等行为，如利用数字技能处理公共数据业务，参与数字社区活动，参与数据资源协作任务，进行合法数据产品交易等活动。数字化参与可以避免使数字主体成为公共数据开放活动的旁观者，是数字化表达的能力基础，也是数字赋能与数字赋权目标实现的关键环节。

2.3.3 数字化表达

在公共事务中，参与主体的表达自由是维护程序正义的体现。

表达权是构成公民信息自由权的一项核心内容，实现表达权就是公民参与的目的［19］。

因此，本研究将数字化表达作为公共数据开放背景下数字公民教育独有的一环予以考虑。它是数字主体基于已有认知反刍并输出的一个过程，以数字化参与为重要桥梁，通过适当的媒介与合法渠道，实现数字主体利益的传达。如对公共数据相关政策的商榷、相关事务的交涉、群体利益的呼吁等均属于该内容。

数字化表达是数字公民在公共数据开放活动中扩大自身影响力的有力举措，也是数字赋能与数字赋权目标的升级。

2.4 数字公民教育的特征

2.4.1 以培养数字公民独立人格为目标的主体性教育

在有序的数字世界中，数字公民资质是主体的第一资质。

公共数据开放背景下的数字公民教育以培养独立的公民人格为根本任务，最终实现主体“减少无知”与“创造价值”的目标融合。通过这样的教育引导，造就的是有独立性思考、正确民主政治洞见的主体，而不是承载数据知识技能的“容器”。

因此，数字公民教育是一种典型的主体性教育。

2.4.2 以激发数字公民自我效能感为导向的能动性教育

教育的能动性表现为：根据既定目标，主体充分利用各种条件，主动发挥资源与自身的潜能，提升教育活动的效果与影响。首先，数字公民教育不是一种强制性的教育模式， 主体在接受教育时可根据自身需要，择取符合公共数据价值取向的内容进行吸收；
其次，数字公民教育可以融入公共数据开放活动参与发生过程中，有助于加快数字公民素养的内化速度；
最后，数字公民教育允许主体在数据开放活动中，积极改善自身与环境关系，发挥自身优势，努力实现自我利益，进行积极的自主精神建构。

2.4.3 以满足数字公民数字化生存为需要的终身性教育

“能否促进并实现人的生命成长与发展，成为教育尺度衡量世间万事万物的基本参照系和标准”［20］，数字公民教育不是阶段性教育，会伴随主体数字化生存的全过程。

这是由于数据信息将长期作为高质量的生产要素存在，数字生活与数字生产亦会发展为未来的社会常态，这对数字公民的影响是全面性与连续性的，他们身处各种数字化的公共关系与情景中，只有不断更新其意识、能力，才能及时适应变化的数字公民社会。因此，数字公民教育自然也应统一步伐，负责社会主体在数字时代的理性人格建构。

教育模式的具体划分需要充分考虑教育场域中的责任主体情况与教育内容特征，有统筹有布局，才能合理分配资源，协调好复杂教育网络中的各类关系。

在公共数据开放这样的实践背景下开展数字公民教育，本研究认为可以采取以实践参与教育为主，学校与社会教育为辅的混合教育模式。

3.1 实践参与教育模式

3.1.1 实践参与教育模式的影响因素与分类情况

“参与型的公民文化更多地依赖于参与实践这种公民教育模式来营造，从而使政策参与成为公民内化于心的思维模式及行为模式”［21］。

在公共数据开放活动中，数字公民的实践参与可以看作是一种高效、直接的教育模式。但是在开放实践中，受主客观因素影响，数字主体的参与情况存在差异，这也导致受到的教育引导形式、水平不同。一般来说，议题、政策越专业，所需要公众参与度就越小；
议题、政策越贴近社会，所需的公众度就越高。因此，实践参与教育模式的选择需要充分考虑公共数据开放业务的实际，在议题质量与主体参与之间做好关系协调，才能为不同场域下的数字公民教育开展规划出有序、适用的模式。

美国学者谢尔·阿斯汀从公民参与和政府制度的相互关系出发，提出了“3 种参与状态”的公民参与阶梯理论，为本研究提供了分类依据，即划分为政府主导型参与、象征型参与、完全型参与三种层次［22］，在每种层次中，数字公民参与群体、参与程序、方式均不同，形成的教育效果亦不同（见图3）。

图3 公共数据开放背景下数字公民实践参与教育模式及效果

3.1.2 政府主导型参与教育模式

政府主导型参与教育主要以结构化模式为主，规范化程度高，数字公民通过特定程序的参与，提升政治化认知与参与能力。在公共数据开放活动中，政府作为项目的发起者，邀请数字公民进行相关决策的意见征求，此类议题相对专业化、高度化，数字公民可干预的程度与范围较少，此种模式主要为了体现公共数据决策过程的合法性与民主性。

如各国政府开展的“电子请愿”系统等［23］，就是将公民赋予数字化权限，使其具有一定的行政干预能力，进而体现“数字政府-数字公民”的治理逻辑。又如各级政府、组织发布的数据法规制度，一般都会预先进行意见征集，如国家互联网信息办公室《数据安全管理办法（征求意见稿）》、深圳市司法局《深圳经济特区数据条例（征求意见稿）》，均会预留各种线上渠道进行民意交流。

政府主导型的参与教育模式，对于数字主体专业素养要求较高，适用于民间数字精英团体，此模式是该群体利益表达与身份展示的重要渠道，本质上是一种以顶层意志宣传为主的参与教育模式。

3.1.3 象征型参与教育模式

与政府主导型参与模式相比，在象征型参与教育模式中，政府则会让渡更多的权力，使数字公民可以进一步合法争取更多的权益，促使数字身份不断得到认同。通常，政府会广泛邀请数字公民群体进行平台建设与项目参与，主要目的为获取民意与活动信息，增强数字公民对公共数据开放活动的理解与支持。

此时，数字公民成为议题建设的重要力量，而不仅仅是一种程序验证。

如山东省大数据系统组织开展的“问需于您”公共数据开放问卷活动，便是广泛征集数字公民对公共数据需求意向，最大限度获取该省的民间智慧和公众理解［24］。

宾夕法尼亚州东北部开展的一项关于该地区水力压裂与空气污染相关性的研究，项目中的数据公民在为期7 个月的空气污染监测中，通过技术训练与专业教育，提供并分析了大量的生活环境数据，以补充当地相关环境部门公共数据监测的漏洞与不足。在当地数据公民的努力下，这些噪音、气味、空气数据成为环境正义争取的有力证据，表明了污染事件与工业来源之间的某些联系。更有意义的是，这些参与者认为自己在数据监测过程中，更像一个“数据科学家”，关于环境数据的解读加速了自我身份认可与自我效能实现［25］。

可见，通过象征型参与教育模式，不仅可以促进数字公民与政府关系的融洽性，激发其对公共数据开放的主动意识， 还可以训练数字公民的参政与社会治理能力，本质上是一种引导型教育模式。

3.1.4 完全型参与教育模式

完全型参与模式，是一种更加灵活自由的数字公民实践教育途径，政府会最大限度发放数字公民自主治理权力，公民群体在参与项目中具有实质性的影响力，可以将自身关于公共数据开放的期望得到最大化表达，对于群体的整体公民素养提升有较大助益。

该教育模式多发生在数字化程度较高的地区，如爱沙尼亚数字国家项目，其X-Road、电子身份系统（“eID”“e-Residency”等）各种数据开放项目、数字计划为数字公民社区自我治理提供了得天独厚的条件［26］。

此外，智慧城市建设也给数字公民民主参与、文化参与、生活参与创造了机会，公共数据是这些数字智慧平台建设的源动力，数字公民参与教育则为其可持续性与创新性发展提供非技术、政策维度之外的一种新进路［27］。

与前两者对比，完全型参与教育模式是一种更高级的选择，数字公民可以从中得到更彻底的全维度认知、参与和表达能力训练，归属于自主型教育模式。

3.2 学校与社会教育模式

公共数据开放背景下的数字公民教育也可以将学校作为主要阵地，使教育内容融入各种结构性、体系性的课程中，进行结构化知识输送，以此提升规范性与普及性。同时，还可整合其他机构、商业团体的教育资源，将社会教育模式作为辅助路径，进行补充培育。

3.2.1 以高等教育为主的学校教育模式

一般情况下，数字公民教育会按照“学前启蒙、中学巩固、大学精通”的思路［16］，有着面向全阶段的学校课程体系。

但是根据公共数据开放参与群体的客观组成，教育对象偏高等教育群体与成年人群，其心智发育、知识储备、阅历经验更适合高等教育灵活性的课程组织与专业内容设计，如系列线上讲座和专题性的研讨会，都可以提升数字化认知的培养效率。

目前，国内外高校都普遍开设数据管理课程，对于大数据处理、科学数据管理等内容都有较成熟的课程体系。此外，高等教育的民主、自由、多样性氛围可以在一定程度上培养主体的公共生活能力，深化自身数字公民身份认知，增进数字化参与和数字化表达素养。

3.2.2 以图书馆教育为主的社会教育模式

社会机构与商业机构亦能够根据自身资源与行业优势，对公共数据开放背景下的数字公民教育进行补充与完善。

图书馆一直是当前各类素养教育的重要参与者，如哈佛大学图书馆合作开发的Dataverse 平台，即面向所有用户开放世界范围内的科学数据，用户可以在平台上进行各种数据处理工作［28］。

澳大利亚图书馆界通过ERA 项目致力于对本国数字公民进行身份培育，合力为数字公民群体提供学习、工作、尤其是生活方面的数据资源，他们认为高质量的信息获取对于主体参与、 问责、民主实践至关重要［29］。

其他组织如社会团体、商业机构等也开始关注数据开放背景下的公民教育问题，如世界发展基金会启动的 “The Ignorance Project”（无知项目），旨在全球数据开放的大格局下，对世界公民的数据意识进行重塑［30］。微软、腾讯等商业团体也通过多元产品布局， 开设类似的公民性课堂与数据素养教育产品。

公共数据开放活动是涉及广泛公众利益的社会运动，目的是充分释放本国当前公共数据的潜能，使一国公民可以充分享受数据红利，提升政府的透明度与服务能力。

而数字公民教育又具有天然的政治性，目的是培养能在国家制度内合法活动并具有数字化建设能力的优秀主体。因此，在进行融合研究时，国情考虑是根本指向。虽然“公民”“数字公民”概念都起源于西方国家，欧美学者关于数字公民素养框架体系研究亦相对成熟，但全盘照搬地拿来主义思维，显然不适合我国公共服务内核与数字公民教育思想。

如西方数字公民教育的内核过度强调自由主义，弱化集体利益，属于消极公民教育思维，这与我国注重公民义务与权利相统一的集体价值观是相悖的。因此，公共数据开放中的数字公民教育模式设计，应扎根于我国国情，用新时代中国特色社会主义核心价值观作为内核指引，有选择地吸收他国优秀经验，才能避免消化不良，培养为国家建设所用的负责任数字公民群体。

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