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    PPP模式在河道综合治理工程中的应用

    时间：2023-01-07 14:30:07 来源：东东创业网 本文已影响人 东东创业网手机站

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    王小龙

    （中交第二航务工程勘察设计院有限公司）

    当前在河道治理工程当中需要完善防洪排涝工作的各项技术与方案，同时也要提高全国各地区生态工程建设的能力，尤其要加大河道管理建设工程的投入，合理地增大对该项工程的资金以及技术支持，尽可能地使得此项具有公益性质的建设工程项目发挥其最大的功能优势。从专业的角度来看，当前我国的河道治理项目的投资模式不能为该项目提供充足的经济支持，故而我国可以尝试运用PPP模式替代传统的融资模式，争取在一定程度上缓解河道管理工程的经济压力，为我国建设绿色中国做出一定贡献。

    （一）PPP模式的内涵

    公共私营合作制模式又称PPP模式，该模式的基本内涵为国家政府部门在建设具有公共服务等拥有一定公益性质的工程时，利用竞标等方式挑选具有一定资历的企业，并与之签订具有法律效力的书面合同，在企业进行一系列建设后，政府按照合同中的约定进行相关检验，检验合格后向企业支付一定的报酬。公共私营合作模式通常利用竞争的方式选择适合的企业进行融资的项目合作，其行政体系、财政体系以及投资与融资体系与传统的模式有所不同，能够在最大程度上帮助政府完成如河道治理工程等具有公益性质的各项建设工作。图1为PPP模式示意图。

    图1 PPP模式示意图

    （二）PPP模式应用于河道整治工程的优势

    1.拓宽融资渠道，缓解政府财政压力

    我国各地区的河道治理工作均属于公共服务工程，该项工程建设具有较大的规模，其工程周期较长，并且需要大量的资金支持。当前这一阶段，我国综合国力不断提高，传统的融资模式已满足不了河道治理工程的建设，但新型的公共私营合作模式在传统融资模式的基础之上具有更多的优势，能够合理地引进并利用社会各种资源，并科学地对建设资金进行分配，为河道治理工程提供稳定的经济支持，在保证生态环境建设的基础上促使社会经济朝着更好的方向发展。

    2.发挥市场优势，促进政府职能转变

    中共十八届三中全会以及“十三五”规划均提出要利用市场资源，并加强政府对市场的管理，在河道治理工程建设中，国家以及相关政府部门应加强对工程的管理力度与内部管理力度，避免出现腐败情况并合理使用工程建设资金，只有合理地对工程建设成本进行规划与管理，才能够在保证河道治理工程质量的前提下降低工程成本。PPP模式就能够利用市场资源解决工程建设过程中出现的建设资金短缺问题，进而提高河道治理工程的建设效率，并且该模式也可以加大政府部门对社会建设工程的管理力度，提高工程质量[1]。

    3.注重风险分担，提高项目抗风险能力

    PPP模式注重利益与风险的分担，运用该种模式进行河道治理，政府能够提高市场资源的利用率，国家行政单位可以根据工程的目的与当前市场实际情况进行合理规划，并选择适合的企业进行施工建设，政府与施工企业共同承担工程建设过程中的风险，同时也按照一定的约定，对工程投入使用后所获得的利益进行分配，这种利益与风险共同分担的模式能够在一定程度上约束施工建设企业保质保量地完成河道治理工作。通常情况下，传统的建设融资模式规定政府承担工程建设的法律责任与风险，建设企业仅承担工程的资金与施工建设责任，而PPP模式改变了这种形式，使得国家行政单位与工程建设企业共同承担利益与风险，这样不仅提高了建设企业的施工质量与效率，更在一定程度上降低了项目工程的风险。

    4.组建专业团队，优化建设效率及服务质量

    利用PPP模式进行河道治理工程，政府可以以竞争模式合理利用市场资源，选择并组织具有专业资质的企业与建设队伍进行河道治理工程建设，同时应用合适的管理模式与建设技术，提高工程建设的效率，该模式在一定程度上解决了融资与投资难题，使得政府单位能够在对工程的管理工作上投入更多的时间，实时对工程进行合理的调整，保证河道整治项目能够长期顺利地进行。

    河道治理工程当中的PPP模式通常分为“建设—运营—移交”BOT模式、“建设—拥有—运营”BOO模式以及“转让—运营—移交”TOT模式。

    （一）建设—运营—移交模式(BOT模式)

    BOT模式是工程建设中最常用的模式，该模式要求社会资本或建设承包企业要对工程进行前期的设计，并完成融资工作，根据工程特点进行建造与运营，并按照与政府签订的协议对工程进行管理与经营，在规定的期限将工程项目的一切权力转移给政府单位。

    （二）建设—拥有—运营模式(BOO模式)

    BOO模式是由BOT模式衍生而来，与BOT模式有所不同，BOO模式下市场资源与建设企业能够掌握项目的所有权，工程承包企业可以在项目建设完成后进行相关的经营。

    （三）转让—运营—移交(TOT模式)

    通常情况下，有存量资产的河道治理工程都会运用TOT模式，在该模式下，政府授权建设企业对河道治理工程进行建设与经营，在规定的期限后，建设企业需将经营权交还给相关政府单位[2]。

    以宜昌市沙河综合开发PPP项目为例。

    （一）宜昌市PPP项目实施背景

    为践行“绿水青山就是金山银山”的生态观，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针，宜昌市用“治、用、保”理念，通过“用、引、连、疏、治、管”手段，实施全域治水清水润城项目，保证防洪、供水、水生态和地下水安全，境内全部消灭劣五类水体和黑臭水体，实现全域水质达标，打赢生态建设攻坚战，还给人民群众清水绿岸，鱼翔浅底的景象，大幅提升水安全综合保障能力，促进城乡协调发展和民生改善。由于全域治水清水润城项目建设所需资金数额较大，若采用传统投资模式，对政府财政压力巨大，项目经过物有所值评价及财政承受能力评价及实施方案论证后，本项目采用PPP模式进行运作。

    （二）宜昌市河道综合整治PPP项目模式分析

    宜昌市沙河综合整治工程以及项目区域范围内的征地拆迁和棚户区改造，范围涉及沙河片区、唐家湾片区和西陵经济开发区片区，总用地面积约4.5平方公里，开发区域北以宜秭路为界，东以峡州大道为界，西以夜明珠路和黄柏河为界，南以黄河路和城东大道为界。总建设用地约385.3公顷，可开发改造用地约171.5公顷。包含清漂清淤、引水工程、驳岸溢流坝、截污工程、污水处理厂改扩建、市政配套、电力管廊（110KV、220KV）、生态景观（含海绵城市）等市政基础设施建设。沙河综合开发项目总投资原定19.58亿元，后因国家政策变动，总投资调整为13.98亿元，已获集团批复。项目采用“BOT+ROT”的模式运作，建设期4.5年，运营期7年。二航院与政府出资方代表宜昌城市建设投资开发集团有限公司（简称“市建设集团”）共同组建项目公司，注册资本为34,100万元，双方投资比例为95%：5%，均以货币出资。项目收益来源为政府付费和地产项目投资收益，其中：政府付费已纳入财政预算和规划。按照投资协议及公司章程约定，二航院享有项目公司的全部利润和权益，运营期满后项目设施无偿移交给政府。项目合作期11.5年，其中建设期4.5年，运营期7年。

    （三）项目基本情况

    1.项目运作模式

    宜昌市在河道综合治理工程中选用PPP模式中的BOT模式，同时也采用了施工总承包模式、使用者付费模式与可行性缺口补助模式对工程进行辅助建设，工程承包企业负责工程的投融资以及建设运营项目，并在合同期结束时将相关资产等上交给市政府单位。

    2.项目融资模式

    该项目资金为项目总投资的五分之一，市级政府部门与社会企业的出资比例为一比九，承接工程的企业可以融资的方式获得经济支持，在项目建设过程中，政府无需承担其他资金费用以及融资的法律责任。

    3.项目绩效考核及回报机制

    政府单位应按照PPP模式签订的合同中的各项内容对建设项目进行绩效考核，并以协议内容为依据确定回报机制。

    工程项目在收取费用的计算上，可以适当地将绩效考核与原有的收费原则相结合，按照合作时签订的协议，合理地进行付费，若在项目建设期间建设企业没有按照约定完成工程建设，则政府有权利按照规定扣除一定的费用。

    可用性服务费计算公式：

    各年度可用性服务费支付额＝TC×(1＋采购招标时投资人报出的可用性服务费投资回报率)×项目运营年限数×采购招标时投资人报出的可用性服务费投资回报率/[(1＋采购招标时投资人报出的可用性服务费投资回报率)×项目运营年限数－1]×绩效考核调整系数

    其中，TC最终以经决算审计确认的本区域项目总投资为准，原则上总投资不能超过项目投资概算。

    运维服务费计算公式：

    运维服务费＝运营维护成本×绩效考核调整系数

    可行性缺口补助计算公式：

    可行性缺口补助数额＝当年可用性服务费＋当年运维服务费－使用者付费

    该建设项目收费的内容通常为水费以及污水处理费用。

    从建设项目经营开始，第一期的污水处理经营规模为原有设计的百分之二十，供水为年度设计总水量的百分之二十。

    （一）项目成效分析

    1.有效引进先进技术和经验

    政府部门应选择市场资源中具有一定资质的建设企业，该类型的企业能够提供具有较高水平的建设队伍，应用国内外新型高效的建设技术与管理措施，不仅能够提高项目工程的建设质量与建设效率，而且可以在经营阶段提高项目的综合收益，帮助政府完成公共服务项目。

    2.极大提高服务质量与运营效率

    PPP模式采用“激励相容”的付费方式，促进承包企业提高项目经营效益，以此获得更大的收益，提高市场承包企业的整体效益，这种模式可以使得政府部门更好地督促企业进行工程建设，同时也能够更好地完成公共服务项目工程，为人民服务的同时保证生态环境建设。

    3.优化项目的风险分配

    工程项目依据风险进行合理分配，采用PPP模式进行正确科学的优化与项目分配，这样可以将河道治理工程等具有公共服务性质的项目通过科学的手段进行进一步升级，并且该种形式更能够结合政府部门实际的管理工作水平以及各项机制等对建设费用等进行合理调整，可以在最大程度上保证承包项目公司的权益与政府项目的顺利建设与后期经营工作[3]。同时，政府与企业双方在PPP模式下签署的协议中会明确政治、经济、建设、经营、法律以及不可抗力因素等约六十项风险内容，通过商议等形式确定各项风险的承担形式与项目建成投入经营后利润的分配方法，实现风险共担、利益共享。

    （二）经验及建议

    （1）进一步调整水利建设项目政府与市场相关建设企业合作的有关条约，能够推进政府部门与社会市场企业水利项目工程的合作。当前阶段，财政部等政府部门均制定并发布了关于政府与社会建设企业合作的相关制度，但关于水利项目工程的规章依旧较少，故而政府单位与国家各级部门应该对水利工程进行深入研究，尽快制定并发布相关指导性意见，确定水利类项目中建设企业的竞争流程、政府与企业的责任与义务以及项目经营模式等相关问题。

    （2）督促建设企业在启动建设前进行合理规划。河道治理水利项目通常情况下较为复杂，其建设周期长，随着我国综合国力的发展，该项目当前也有了更高的建设要求，因此，利用PPP模式进行建设，政府可允许社会建设企业加入到工程的实地考察以及项目设计阶段，这样一来，建设企业可以通过专业的技术与对工程建设地的考察以及项目的具体内容，全面地制订更有利于工程建设的方案，有利于河道治理等水利工程项目的建设，从而降低建设成本，推动政府公益性工程建设。

    （3）完善补偿机制，保证建设企业可以得到合理收益。河道治理水利工程具有较强的公共服务性质，其社会效益较经济效益而言较强。故而政府应在可以保证项目工程质量的前提下，为建设企业提供更多的经济回报，以此提高企业建设的积极性。具体操作可以为，利用多元化项目补偿的方式，采用部分土地、物业、旅游等对企业进行一定的经济补偿，用以提高企业的建设积极性。

    政府在实施河道治理建设与管理工作时采用PPP模式，可在一定程度上减少政府财政压力，提高政府在各项建设当中管理者的地位，利用市场资源的优势，促进政府在公共服务建设中的角色转变；
    并且，该种模式能够提高工程建设效率，能够高效地帮助政府部门完成生态河道治理工程，在建设的同时贯彻绿色理念，落实中央的绿色发展观，具有广泛的应用前景。

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