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    农畜产品检验检测机构改革 [某市检验检测机构改革发展调研报告]

    时间：2020-02-07 07:06:09 来源：东东创业网 本文已影响人 东东创业网手机站

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    加快XX检验检测机构改革发展

    XX质量技术监督局

     

    为深入贯彻落实《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，扎实推进业务相同或相近的检验、检测、认证机构整合工作，今年2月，国务院办公厅转发了中编办、质检总局关于整合检验检测认证机构的实施意见(下称国办8号文件)，正式开启了我国检验检测认证技术机构改革的大幕。为加快XX检验检测机构改革发展、打造具有区域竞争力的检验检测品牌，我局综合分析国内各地改革整合案例，调研走访市内各相关企事业单位、广泛听取有关专家意见建议，开展了综合调研，现形成如下调研报告。

    一、整合改革检验检测机构的紧迫性

    （一）我国检验检测机构基本情况。

    随着经济社会的快速发展，我国已成为仅次于欧盟和美国的全球第三大检验认证市场。但我国检验检测机构尚处于发展初期，据国家认监委全国实验室资源调查统计数据显示，全国开展检验检测服务的实验室资源总量为2.6万余家（统计不含企业内部实验室和医疗机构实验室）。其中，国有检验检测机构（隶属于各级质监部门和各个行业，包括各部委和地方各行业主管部门）数量占比近80%，市场份额约占55%，涉及工业产品、环境、食品、公共卫生、药品、工程质量等多个领域，主要承担政府监督检验任务；
    民营检验检测机构数量约占19. 5%，市场份额约占20%；
    外资检验检测机构数量约占0.5%，市场份额约占25%。正在逐步开放的检验检测市场，对我国现有检验检测机构的生存带来了巨大挑战，国外知名的检测机构纷纷进入中国并占领一定的市场份额，民营检测机构的发展方兴未艾，形成了检测市场三足鼎立的格局。相比之下，新形势下的检验检测机构缺乏政府统一有效的监管，难以适应完善现代市场体系和转变政府职能的要求，迫切需要通过整合改革做强做大，提升检验检测机构的核心竞争力，激发市场活力。

    （二）存在的主要问题。

    1.配套政策不足。目前，规范检验检测市场的法律法规仅有《产品质量法》、《计量法》及其实施细则、《标准化法》及其实施条例、《商品检验检测法》和《认证认可条例》等，这些法律法规对规范我国检验检测市场和机构发挥了重要作用。但是，对检测机构的设立条件、规划布局、从业规范、法律责任、监管体系等，缺乏相应配套政策规定。同时，现有检测机构入市的条件和法律地位不明晰，法律法规对许多严重扰乱检验市场秩序的行为无禁止性的规定或者没有设定相应的法律责任，监管体系不健全，导致行业中不规范的行为还时有发生。

    2.发展定位不准确。国内检验检测机构既有为行政机关监督管理提供技术支撑的，也有为社会开展中介服务和经营性服务的，存在政事不分、事企不分、定位不清等问题。面对经济全球化导致的检验检测市场竞争加剧、行政机构改革和政府职能转变带来的事业单位去行政化等课题，主管部门和大部分检验检测机构对其改革发展方向不明、定位不准，没有从根本上把对检验检测的认识从事业发展转变为产业发展模式。

    3.竞争压力前所未有。近年来，随着我国对外开放的不断扩大，外资检验检测机构快速进入我国市场，瑞士通用公证行（SGS）、法国国际检验局BV、美国UL等知名跨国检测巨头相继在我国设立了独资或合资的检测机构。民营检验检测机构的发展也十分迅猛，珠三角、长三角等地区事业（国有）性质的检验检测机构也通过融入公共检测技术服务平台建设，主动参与到新兴的检验检测市场竞争中。相比之下，绝大多数国有检验检测认证机构规模普遍偏小，布局结构分散，重复建设严重，体制机制僵化，行业壁垒较多，条块分割明显，服务品牌匮乏，国际化程度不高，难以在日益开放的国内市场站稳脚跟。

    (三)检验检测机构改革发展面临的新形势。

    当前，我国已进入行政管理体制改革、食品监管体制改革、行政审批制度改革、事业单位分类改革和检验检测认证机构整合“五项改革叠加”的特殊时期。

    1.从宏观层面看，检验检测机构正处于改革转型期。十八届三中全会明确了市场在资源配置中的决定性作用，强调要加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度。这些政策，将对检验检测机构的快速发展带来重要的契机。

    2.从市场层面看，检验检测机构正处于需求上升期。我国经济社会正处于转型发展的关键时期，对质量效益提升提出了迫切的要求，也对检验检测提出了更高的需求。国务院出台的《服务业发展“十二五”规划》中，明确检验检测行业作为高端技术服务业，提出加快发展生产性服务业，促进检验检测机构市场化运营，加大检验检测认证基础能力建设，加强战略性新兴产业等重点行业产品质量检验检测体系建设，鼓励检验检测服务机构由提供单一类型合格评定服务向复合型合格评定服务延伸，向规模化、品牌化、专业化发展。此外，国务院要求进出口检验检疫部门调整法定检验检疫目录管理机制，更多的进出商品将采用目录外监管方式，上海自贸区试行第三方检验检测结果采信制度。上述利好消息，标志着检验检测机构将迎来发展的“黄金期”，无疑也对检验检测机构提升能力、应对竞争提出了更高要求。

    3.从行业层面看，检验检测机构正面临转型整合期。整合检验检测机构是机构改革和职能转变的重要任务。检验检测服务作为国家重点发展的八个高技术服务领域之一，被摆在了更加突出的位置。《国务院机构改革和职能转变方案》和国务院办公厅《关于整合检验检测认证机构的实施意见》相继明确了检验检测机构整合的总体思路和路径方向，要求结合事业单位分类改革，推进部门或行业内部整合，推进具备条件的检验检测认证机构与行政部门脱钩、转企改制，推进跨部门、跨行业、跨层级整合。目前，国内已有广东、上海一些地区对行政部门直属的检验检测机构进行整合改革，并取得了明显成效。随着跨国检验检测认证机构快速进入，对国内传统行政属性的检验检测机构带来了极大冲击影响，但目前国内获得国际公认的第三方检验检测机构不多，整合检验检测机构已成为参与国际竞争的战略需要。

    二、关于对XX市检验检测机构改革发展的思考

    （一）全市检验检测机构现状。

    XX市具有一定规模的专业检验检测机构共68家，分为质量、环境、机动车、卫生疾控、计量与能源、特种设备六类机构。其中，隶属于行政单位的事业性质检验检测机构共38家，涉及卫生、建设、农业、环保、质监和食药监等部门，占机构总量的56%，从业人员510人，是全市检验检测机构的主要力量，年检测收入达8000万左右。属于企业性质的检验检测机构30家，占机构总量的44%，从业人员380人，年检测收入近6000万元，企业性质的检验检测主要有三类：一是社会公共服务单位设立的检验检测机构，二是部分事业单位改制转为企业性质的检验检测机构，三是部分国有和民营企业投资建立的社会检验检测机构。此外，国内的广州广电检测有限公司，深圳华测检测有限公司等部分民营检测公司虽尚未在XX设立分支机构，但在我市已占有一定市场份额。

    （二）全市检验检测机构面临的主要问题。

    近年来，全市68家检验检测机构对经济社会发展起到了重要的基础保障作用，为行政监督和执法提供了有力的技术保障，为政府、企业、群众和社会提供了第三方公正检验检测服务。但也存在一些严重影响制约我市检验检测机构发展的问题，主要表现在五个方面：一是思想观念陈旧，与全面深化改革需要不相适应，一些机构过于依赖行政权力，“官检”思想严重，存在政事不分、事企不分，对检验检测市场化应对措施严重不足；
    二是现有的机构能力与我市产业发展需求不配套，我市的检测平台建设相对落后，这与我市在省内的工业地位和经济总量极不相称；
    三是缺乏总体规划布局，检验检测市场行业分割、地域条块垄断、低水平重复建设，行业内以及行业间横向、市县两级纵向同类检测机构重复建设；
    四是内部运行机制缺乏活力，机构庞大，内部流程冗杂，人员素质提高缓慢，分配制度不合理；
    五是科研水平低，科技支撑能力明显不足，真正开展科研工作的机构非常少；
    六是服务能力与手段单一，以提供单一检验检测业务为主，机构间各项业务分设，尚不具备提供检验检测、标准、质量咨询等综合性服务的能力。

    （三）推进全市检验检测机构改革发展的方法步骤。

    1.推进质监部门系统内的整合。按照政府职能转变和事业单位分类改革的要求，结合当前质监体制分级管理改革实际，探索开展质监系统技术机构整合试点，采取“三步走”的思路，分步实施、稳步推进，着力解决质监技术机构资源分散、重复建设的问题。第一步，推行“五合一”横向整合。将XX质监局直属市级质检所、计量所、特检所、纤检所和能源中心五个检验检测技术机构进行横向整合，组建XX市质量计量与特种设备监督检验检测院（简称市检验检测院，下同），承担区域产品质量检验、计量检定与校准、特种设备检验检测等职能。第二步，推进县级机构纵向整合。以市质检院为主体，整合5个县级质检所和5个县级计量所，建立全市统一的质量技术检验检测体系，解决低水平重复建设问题。市检验检测院根据县（市、区）产业实际，在区域内统一规划，建立覆盖全市范围的各专业检验检测实验室，形成“1+N”系统检验检测机构改革模式。第三步，实施公益类与经营类分类改革。按照为政府依法行政提供技术支持和为社会提供公共检验检测服务两大职能，对市检验检测院进行分类体制改革。

    2.推进行业和部门内的整合。市政府各行业主管部门整合各自所属检验检测机构，市城建局、卫计局、环监局、农业局、食药监局和交通局等有业务相同或相近检验检测认证机构的，研究提出本部门、本系统所属检验检测认证机构整合意见。可学习借鉴XX城乡建设规划系统市（县）直属建设工程质监站改制的成功经验，以及市（县）公安交警系统机动车安全性能检测中心转制方式，推进各市（县）部门直属检验检测机构改制和整合，立足长远发展，兼顾经费保障、人员划转等各种因素，确保整合共赢，实现整合后机构的规模化、专业化、市场化和社会化发展。

     3.推进跨行业跨部门的整合。在市政府的主导下，探索开展跨质监、食药监、住建、交通、检验检疫、供电、供水和供气等行业的检验检测资源整合。在拟订设立的XX市检验检测院或国有控股检测公司基础上，整合集中业务相同或相近的大型检验检测设备等资源，打造区域综合性公共检验检测技术服务平台（中心、院），实现跨部门、跨行业、跨层级整合，确保资源优化合理配置，避免本行政区域内的重复建设。在建成的区域综合性公共技术检验检测服务平台（中心、院）的基础上，下设食品药品、机电、包装及消费品、计量及能源监测、特种设备、环境监测、建材及工程质量等专业检验检测中心（分院）。探索推进食药监系统食品药品检验所、农业系统农产品质量检测中心、质监系统产品质量监督检验所三机构整合模式，搭建起区域统一、权威、高效的工（农）业产品及食（药）品安全检验检测分院（中心），初步形成综合与专业公共检测技术服务体系。该中心可按照“市场化运作、企业化经营、一体化服务、集团化发展”的思路，建设共性技术研发、公共技术服务平台，充分发挥公共检验检测平台的积聚功能，为政府部门规范市场秩序、履行监管职能提供技术支撑。

    4.整合社会资源共建检测联盟。探索建立起由政府主导，部门协作，高等院校、科研院所和企业共同参与的检测联盟，实现资源共享，服务产业发展。将事业性质检验检测机构改制为国有资产控股公司，打破事业单位相近业务机构联合、整合、出资和入股等瓶颈制约，建立责权明晰国有控股检测公司，形成以资产为纽带的公司（或中心、院）产权结构和运作模式。一是建立XX先进制造检验检测中心。探索依托市政府、相关行业部门、行（企）业技术(工程)中心，以及中科院相关科研院所和四川省工程职业技术学院合作，共建中科先进制造创新育成中心的先进制造检验检测中心建设：二是建立“两中心一平台”，以XX先进制造检验检测中心为核心，有效发挥二重集团、东方电机、东方汽轮机和川油宏华等重装产业现有的检测资源优势，争取建设国家发电装备及零部件产品质量监督检验中心、四川省机械加工产品质量监督检验中心和四川省传感器性能检测与评价公共服务平台，抢占省内乃至西部装备制造检验检测高地；
    三是建立XX节能环保检测与评估公共服务平台。以我市正在开展的国家节能减排财政政策综合示范城市创建为契机，整合质监部门能源检测和环保部门环境检测和东方锅炉集团三兆瓦清洁高效燃烧国家级实验室等企业检测资源，争取建设XX节能环保检测与评估公共服务平台，为全市节能减排低碳发展提供技术支撑。

    （四）加强全市检验检测机构改革发展的保障。

    1.注重顶层设计，将检测能力提升纳入规划。要将检验检测能力建设提升工作纳入全市国民经济和社会发展专项规划，纳入全市科技发展和高新技术生产性服务业发展规划，由市政府研究完善产业、财税、人事、收入分配、社会保险等配套政策，一是加大对涉及安全、环保、疾病控制、高端装备制造、计量标准等基础（共）性、关键（高端）检测项目建设的投入力度。二是为加强人才培养、做大做强检验检测认证机构提供政策支撑。支持检测机构根据区域产业集群优势申报建立国家（省）级质检中心、重点实验室、产业计量测试中心、产业工程设计（研发）中心、产学研和检测基地，形成以产业为主体、市场为导向、产学研检相结合的技术创新体系，实现检验检测机构改革发展与地方经济深度融合发展，持续提升服务企业（产业）发展的技术创新能力。

    2.注重综合保障，加快公共检验检测技术服务平台建设。政府相关部门要统筹规划区域检测资源配置，统一建立区域大型和精密检测设备的共享平台，面向社会提供丰富的仪器资源与服务。围绕XX装备制造、油气钻采、新材料、新能源、通用航空、精细化工、电子信息、生物医药等战略新兴产业发展需求，积极推广国内外先进的检测技术和方法，争取国家部委和省（市）各级部门的科技、国债、产业支撑和园区服务等专项资金，重点引进产业急需的高端技术装备和大型精密仪器，减少区域检测资源重复投入与建设的浪费。联合大专院校、科研院所、行业部门和生产企业共建实验室、工程（技术）中心，推进区域共性技术研发和公共检测技术服务平台建设。

    3.注重区域融合，推进检验检测机构跨越发展。加大与国内（国际）知名检验检测机构的对口交流合作，借鉴广东、浙江、深圳、苏南三市等经济发达地区检验检测机构建立公共检测技术服务平台经验，对接“国家公共检验检测服务平台示范区”，国家级检验检测产业“自贸区”各项业务，与XX检测机构联合设立分中心（分院、站和所），便捷服务区域产品国际国内贸易的检测需求。通过政府搭建平台和政策支持等方式，实现区域检验检测机构与科研院所、高校和园区产（企）业的深度融合，建立起产学研检于一体、与产业发展衔接紧密的共性技术研发和公共检测技术服务平台，推进覆盖区域和跨地区检测机构公司（院、中心）和检测联盟的建立，有效服务产业和企业发展需求。

     

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