开放大学办学组织体系建设的困境与突破路径——以对基层开放大学的访谈为视角

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孙平

（广东开放大学，广东广州，510091）

开放大学是在广播电视大学基础上建立的“新型高等学校”。开放大学（广播电视大学）经过40多年的发展，已经成为我国高等教育的重要组成部分。在新的历史时期，开放大学存在办学优势淡化、发展方向不清晰、在终身教育体系中的作用不鲜明等问题。如何使开放大学在终身教育和学习型社会建设中发挥更大的作用？凸显开放大学的办学组织体系的优势？为了获得实证研究的第一手材料，我们在2021年对某省基层开放大学进行了多次现场调查，从现场访谈的情况来看，开放大学的办学组织体系建设存在一些问题，须引起高度的重视。

（一）办学类型多样化现象突出，开放教育被边缘化

一些基层开放大学单靠招收开放大学的学生难以维持生计。近年来，基层开放大学与其他学校合并现象突出，什么类型的教育都在办，开放大学与开放教育往往被边缘化。

（我们）社会地位低，地区（地方）开放大学生存很难。（开放大学）学历教育是核心，在市里三区（三个城区）招生招不到人，不仅是疫情的影响，招生形势也变化了。没有人关注你（基层开放大学）。（访谈时间：2021年4月23日；
访谈对象：某市开放大学R校长）

我们以前是三家法人单位，中专学校、职业教育中心、开放大学。现在区政府准备把三家合并，成为职教中心，开放大学没有班子了，只能是加挂开放大学的牌子。政府比较重视中职，开放大学的业务被边缘化了。（访谈时间：2021年5月10日；
访谈对象：某市区开放大学Z负责人）

（我们）现在是与（县委）党校合在一起，是参公（参照公务员管理）单位，接下来分开（据悉该校又要与党校分开设置），能否确定为一类事业单位？我们希望省政府出台文件，开放大学要独立办学，不要与其他学校合办。（访谈时间：2021年5月10日；
访谈对象：某县开放大学工会W主席）

如果开放大学与其他学校合办，还有靠山。但单独办开放大学，在地方层面（会）被严重边缘化。（访谈时间：2021年5月11日；
访谈对象：某市开放大学P校长）

（今年）4月份来任职，学校怎么生存的问题一直在想。（如果）混日子十年没有问题，但是作为一个党培养的干部这样混日子也不行。开放大学有点边缘化，教育局也管不到我们，政府的相关文件也看不到。（访谈时间：2021年7月23日；
访谈对象：某县开放大学Y校长）

（二）省内三级开放大学权力界线模糊，体系建设难度加大

早年的广播电视大学有较为完善的办学组织体系，那时省、市、县级广播电视大学都没有办学自主权，完全要依赖中央广播电视大学，因此是一种四级办学组织体系。现在，除了国家开放大学以外，还有北京、上海、广东、云南、江苏5所省级开放大学具有独立的办学自主权，能够发放毕业证书。在这5个省，存在国家开放大学和地方开放大学两个办学组织体系并行发展的局面。这种情况下，一方面需要防止“资源垄断、地方保护、重复建设、无序竞争”现象[1]47,另一方面又要各自组织招生，省级开放大学的办学体系和国家开放大学在本省的办学组织体系之间存在重叠。在省内，省市县三级开放大学的责权利界限模糊，加之一些基层开放大学与其他学校合并办学，对开放教育的依赖程度并不强，且基层开放大学人财物都在地方，省校的统筹、指导、服务水平又并不理想，因此开放大学虽然是一个自上而下的办学组织体系，但是省校的要求往往得不到有效的贯彻执行，开放大学的办学组织体系建设难度加大。

（市级开放大学）与县级开放大学存在管理职责不清的问题，需要省级开放大学进一步明确。（访谈时间：2021年3月24日；
访谈对象：某市开放大学R校长）

开放大学体系（到底）是三级？还是四级？还是“松散型联盟”？我们的角色是包工头还是项目经理？比如与社会上的招生（比较），地方开放大学的定位、功能、任务是什么？（访谈时间：2021年4月23日；
访谈对象：某市开放大学党委W书记）

体系政策还是要靠省校，要由省校与地方政府沟通。我们的声音是层层递减，地方政府不听，县级政府更不听。（访谈时间：2021年5月11日；
访谈对象：某市开放大学P校长）

过去讲“电大是一家”，体系就是一个大家庭。省校（准备）出台体系建设意见非常必要。（现在）家庭成员缺乏沟通，家长缺乏指导，孩子缺乏能力。市级开放大学的指导作用没有明显体现。问题是不知道（市级开放大学）有什么职能，下一步明确会好一些。（访谈时间：2021年5月12日；
访谈对象：某市开放大学L副校长）

（三）招生市场不规范现象突出，学校自身发展动力不足

一些基层开放大学为了多招生，开始与社会教育机构合作办学。社会教育机构没有开放教育的招生权力，只能负责招生宣传、生源组织，招生还是要由开放大学来组织。一些基层开放大学委托社会教育机构招生，导致跨区域招生现象越来越突出，极易造成招生“混战”、抢生源的局面。2021年9月30日，教育部办公厅等五部门联合发布《关于加强高等学历继续教育广告发布管理的通知》，要求各地有关部门、高校要加强宣传力度，通过新闻媒体、官方网站、自媒体平台等渠道，对典型案例查处情况进行曝光，目的在于为高等学历继续教育发展营造风清气正的良好环境①教育部网站http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_743/202110/t20211013_572004.html。。

一些基层开放大学的办学主动性不强。目前，基层开放大学的财政保障体制分为两类，即办学性质有公益一类和公益二类。一些公益一类的开放大学办学积极性下降，不愿意多招生。他们认为多招生负担大，个人收入不会随着招生人数的增加而增加，反而徒增办学安全风险，因此不愿意多招生。

我们（某县）是个人口大县，但是招生困难。主要是合作办学单位（即社会教育机构）的冲击很大，他们很灵活，（省校）要重视，否则开放大学的牌子要（给）抹黑。（访谈时间：2021年5月10日；
访谈对象：某县开放大学负责人Z）

机构合作（单位）也找过我们，承诺（得）很好，我们不敢做。有些网络教育学校也是机构来帮忙招生的，（其实是）“卖文凭”“负贡献”，是毒害社会生态的事情。我们做了一辈子教育工作，开大（电大）不能做这种事情。我们都老了，不能干这种“伤天害理”的事情。（访谈时间：2021年5月11日；
访谈对象：某县开放大学L校长）

我们是（公益）一类单位，活得比较从容。县级开放大学也是很养人的。年龄比较大的（在这里）养老还好。19个编制，还有几个学校的校长过来的，能干活的就那么几个人，编制满满的。绩效问题，县给的奖励性绩效工资，很难有区别，也就相差一、两百元，这就造成“大锅饭”。（访谈时间：2021年5月11日；
访谈对象：某县开放大学L校长）

关于激励机制，（公益）一类单位，招多了（学生），工作量大，又不能发（钱），成了“负能量”。（访谈时间：2021年5月11日；
访谈对象：某县开放大学Z校长）

（一）从“系统建设”到“体系建设”的历史演变

早在1978年，按照中央的指示精神，各省陆续成立广播电视大学，并建立了省域广播电视大学的办学管理体制，出台了具体的管理规定。如广东省1988年9月29日以广东省人民政府办公厅的名义印发《转发省高教局关于改革和发展我省广播电视大学教育的意见的通知》。该《通知》对广播电视大学的管理体制是这样表述的：“我省广播电视大学，由省、市、县三级广播电视大学及其分校组成。由省举办的，称为广东广播电视大学；
由市、县举办的，称为某市、县广播电视大学；
由机关团体、企事业单位、部队举办的，根据其行政隶属关系，称为某广播电视大学分校或工作站、分教处、教学班等。条件尚不具备的县办电大，可以称为某县广播电视大学工作站。”“省、市、县三级广播电视大学都是同级政府所属的高等学校。省电大为省属本科大学建制，市、县电大一般为同级政府的局级建制。”“各级广播电视大学在当地政府领导下，实行统一政策、统一规划、统一教学要求，分级办学、分级领导、分级管理的原则，各级电大归口由同级政府的教育行政部门主管。教学业务接受上级电大的指导。”这个《通知》讲到了广播电视大学“分级办学、分级领导、分级管理”的管理原则。

1988年5月16日，原国家教育委员会颁布的《广播电视大学暂行规定》指出：“本规定所称广播电视大学是指中央广播电视大学、地方广播电视大学及其分校、教学管理工作站（以下简称“工作站”）；
省、自治区所属地区（含地级市，下同）可根据在籍学生人数设置广播电视大学分校。直辖市（计划单列市）所属市，可根据办学任务及在籍学生人数设置广播电视大学分校或工作站。县（含县级市，下同）和各级机关、团体、企业、事业单位可根据在籍学生人数及其他类成人教育的需要，统筹设立相应的工作站。”从这个规定可以看出，省级学校称为“大学”，市级学校为省校的“分校”或“工作站”，县级学校为省校的“工作站”。也就是说，按照1988年国家教委的规定，市、县广播电视大学都不称为“大学”。

1999年3月11日，广东省人民政府办公厅《转发省高教厅关于进一步改革和发展我省广播电视大学教育的意见的通知》中指出：“坚持面向基层、面向农村和边远地区，多层次、多规格、多功能、多形式办学，建立主动适应社会主义市场经济和社会发展需要的系统办学机制和适应现代开放办学模式的教学组织和管理的运行机制。加强系统网络建设，完善省、市、县三级办学体制。力争到2003年全省有90%以上的市县电大向乡镇延伸或联合办学。”这个规定提到了“系统办学”“系统网络建设”和“三级办学体制”的词语。

2015年11月26日，广东省人民政府办公厅下发的《关于广东广播电视大学更名为广东开放大学后有关办学问题的通知》中提到“广东开放大学依托现有广播电视大学系统办学”“探索构建全省开放大学体系”。这个地方文件在介绍广播电视大学时使用的是“系统”一词，在介绍开放大学时使用了“体系”一词。

2016年6月24日，国家开放大学发布《关于推进办学组织体系建设的意见》，非常详尽地介绍了开放大学“体系”的内涵和意义，这个《意见》是新时代开放大学体系建设最重要的文件。

从上述的各种规定可以看出，无论是广播电视大学还是开放大学，其办学组织（系统）体系其实就是四级办学的组织架构：即中央广播电视大学（国家开放大学）—省级广播电视大学（省级开放大学）—地级市广播电视大学（地级市开放大学）—县（区）级广播电视大学（县级开放大学）。到了地方上就是省、市、县三级办学组织架构。这就是开放大学在我国高等教育体系中独特的办学组织体系。以前广播电视大学的办学组织架构称为“系统”，因此就有了“系统建设”之说。现在开放大学的办学组织架构称为“体系”，因此就有了“体系建设”一说。

（二）开放大学办学组织体系建设的政策依据

2011年初，中央广播电视大学起草了《国家开放大学建设方案》。这个《方案》对“系统”进行了总结，并且提到了“体系”的问题。如“在我国，组建这样一所远程开放大学已经具备很好的现实基础。现实基础之一就是广播电视大学系统。这个系统，除中央电大外，还有44所省级电大、929所地市级电大、1852所县级电大、3000多个教学点和6万多个教学班；
教职员工约12万人，注册在校生320多万。”该《方案》同时指出：“国家开放大学内部自成体系，按照‘统一战略、共同平台、资源共享、相对独立、各具特色’原则运行。”“国家开放大学体系秉持共同的使命、战略目标、发展任务、质量标准和价值追求。”

2011年6月，中央广播电视大学印发了经过教育部党组审议通过的《国家开放大学建设方案》。该《方案》指出：“国家开放大学由总部、分部、学院和学习中心等组成。”这个文件是最早提出开放大学“体系”的官方文件。

2016年1月，《教育部关于办好开放大学的意见》指出：“到2020年，中国特色开放大学体系初步建成，现代信息技术应用更加成熟，优质教育资源更加丰富，学习条件更加先进，学习制度更加灵活，办学体系不断完善，基本满足多样化学习需求，为学习型社会提供重要支撑，为人力资源开发提供重要保障。”②教育部网站http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_726/201602/t20160202_229322.html。2016年的《意见》，使用的还是“体系”“办学体系”这样的词语。

2016年6月，国家开放大学发布《关于推进办学组织体系建设的意见》。这个文件是国家开放大学关于“办学组织体系建设”最权威的文件。该《意见》指出：“开放大学是新型大学，不同国家、地区的开放大学存在不同的发展模式。要以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为引领，从我国经济社会发展实际需要出发，进一步解放思想，转变观念，总结、吸收和借鉴广播电视大学及国外开放大学成功经验，坚持特色发展、协同发展和创新发展，构建国家开放大学办学组织体系，探索中国特色开放大学发展之路。”“国家开放大学办学组织体系是由不同性质、特点的高等学校、行业企业和相关社会机构合作共建组成的，应探索形成错位发展和资源共享的有效机制。”

2020年8月31日，《教育部关于印发〈国家开放大学综合改革方案〉的通知》中提到“开放教育一体化办学体系”“体系办学”“体系建设”等词语③教育部网站http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/zcs_zhgg/202009/t20200907_486014.html。。

2020年1月14日，国家开放大学印发的《国家开放大学关于提高教育教学质量的若干意见》中指出：“坚持总部统筹体系办学。进一步明确国家开放大学办学和教学过程中总部、分部、学院、学习中心的责权利。”

从以上教育部和国家开放大学的文件可以看出，开放大学“办学组织体系”一词逐步代替了原来广播电视大学的“系统办学”一词。这是一个新的变化，也就是说从广播电视大学的“系统建设”发展到了开放大学的“体系建设”的新的历史阶段。

（三）法规的缺失是造成开放大学体系建设困境的主要原因

无论是过去的广播电视大学还是现在的开放大学，从严格意义上来说都是处在“无法可依”的境地。国家层面对开放大学的建设没有法律规定，国务院层面的行政法规也没有，目前只有教育部层面的部门规定，而且多以“意见”“方案”的形式出现，还不是严格意义上的部门规章。

1988年原国家教委出台了一个《广播电视大学暂行规定》的部门规章。2020年11月23日，教育部通过《教育部关于废止部分规章的决定》中显示1988年5月原国家教委颁布的《广播电视大学暂行规定》自2021年1月1日起废止了。与此同时，各省涉及到广播电视大学的政府文件也陆续宣布“文件已失效”。

2016年1月教育部发布的《教育部关于办好开放大学的意见》以及2020年8月印发的《国家开放大学综合改革方案》都对开放大学办学体系建设有一些原则性的规定。2016年6月国家开放大学发布的《关于推进办学组织体系建设的意见》比较具体，但是它属于国家开放大学内部的部门规定，其效力十分有限，对一些有办学自主权的地方开放大学来说属于“选择性”的参考文件。

1998年8月29日全国人民代表大会常务委员会通过、2018年12月29日第二次修正的《中华人民共和国高等教育法》第十五条规定：“国家支持采用广播、电视、函授及其他远程教育方式实施高等教育。”这是我们找到的开放大学能够存在的唯一的法律依据。

“远程教育立法的缺失和滞后给远程教育的法治和管理带来很多困难”[2]。同样的原因，由于没有法律法规做依据，开放大学体系建设遇到依据不足的问题。多年来许多人都对开放大学有太多的意见，也有太多的建议，但是问题长期得不到解决，其根源就在于“无法可依”。因为开放大学不同于普通高等学校，无论是建设标准、师资标准、教学标准还是学校地位等都处于“茫然”的状态，自然也就造成开放大学“体系建设”发展的困境。

（一）进一步统一思想认识，明确开放大学的办学性质

开放大学到底是什么性质的大学？有人说，开放大学是成人高等学校，因为现在教育部门的一些统计项目是把开放大学放在成人高等学校的序列里的；
有人说，开放大学属于普通高等学校，因为现在许多时候，开放大学与普通高等学校享受的政策待遇是一样的；
也有人说，开放大学是一所有别于普通高等学校的另外一种类型的高等学校，因为它的招生对象和教育教学方式与普通高等学校是不同的，社会影响不一样，文凭的认可度也不一样。按照教育部目前的定义：开放大学是一所新型高等学校。问题是对“新型”如何理解并没有官方统一的解释。

按照1988年5月16日原国家教委颁布的《广播电视大学暂行规定》第四条规定：“广播电视大学应加强同普通高等学校、成人高等学校和高等教育自学考试工作机构之间的联系和协作。”第五条规定：“广播电视大学是采用广播、电视、印刷和视听教材等媒体进行远距离教学的开放性高等学校，是在教学上实行统筹规划、分级办学、分级管理的远距离教育系统。”从这些规定可以看出，1988年原国家教委视广播电视大学为不同于普通高等学校、成人高等学校的“开放性高等学校”。但是，在实际上，教育行政部门在各种统计和名称使用方面，一直把广播电视大学视为“成人高等学校”，这种做法至今如此。

2012年6月21日，教育部《关于同意在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学的批复》中指出：“国家开放大学是教育部直属的，以现代信息技术为支撑，主要面向成人开展远程开放教育的新型高等学校。”教育部的这个规定确定了开放大学属于“新型高等学校”，之后对此并没有进一步的解释。我们理解这句话的意思是“开放大学”属于“高等学校”，与此同时又不同于普通高等学校，因为它是“以现代信息技术为支撑”“主要面向成人”“开展远程开放教育”的高等学校。开放大学的“新型”只能从它使用的教育手段、面对的教育对象、采取的教育方式这三个方面来理解了。

2016年1月16日，教育部《关于办好开放大学的意见》指出：“开放大学要以终身教育思想为引领，树立开放、灵活、优质、便捷的办学理念，充分运用现代信息技术，创新办学形式、组织模式和运行机制，努力办成服务全民终身学习的新型高等学校。”这个《意见》突出了开放大学是“服务全民终身学习”的新型高校，等于又为开放大学加多了一个“新型”的特征。

2020年8月31日，教育部印发《国家开放大学综合改革方案》指出：“国家开放大学是2012年6月在中央广播电视大学基础上建立的一所新型高等学校，是我国集中力量发展终身教育的一个创举。国家开放大学是教育部直属的，以促进终身学习为使命、以现代信息技术为支撑、以“互联网+”为特征、面向全国开展开放教育的新型高等学校。”这个《方案》突出了开放大学是“以‘互联网+’为特征”的新型高校，等于又为开放大学加多了一个“新型”的特征。

从教育部一系列规定可以看出，教育部对开放大学“新型高等学校”定义的“新型”突出在5个特征方面，即开放大学是“以现代信息技术为支撑”“主要面向成人”“开展远程开放教育”“服务全民终身学习”“以‘互联网+’为特征”的高等学校。也正因为开放大学有这5个特征，所以被称为“新型高等学校”。

“通常认为，我国国民教育体系分为四类：基础教育、高等教育、职业技术教育和成人教育。其实，成人教育里既有基础教育和高等教育，也有职业技术教育”[3]。教育部一方面说开放大学是“新型高等学校”，但是在每年公布的《全国教育事业发展统计公报》里还是把开放大学归入“成人高等学校”的序列当中。有的人坚持认为开放大学的招生对象是成年人或在职人员，因此这个学校是成人高等学校。我们认为开放大学就是“新型高等学校”，既不是成人高校，也不是普通高等学校，就是一种在新的历史时期出现的“新型高等学校”，没有必要非要归入成人高等学校或普通高等学校的序列。“新型高等学校”是现在出现的新名词，历史上没有这个词语，因此没有办法与过去的规定相比较。至于在实际工作中遇到的统计口径的问题，需要国家开放大学与教育部进行进一步的沟通，地方开放大学没有必要去纠结这个问题。

具有办学自主权的省级开放大学要回归“大学”的本质，要注重学科专业建设，不应把过多的精力放在行政管理事务上面。过去的省级广播电视大学有浓厚的行政色彩，被同行称为“第二高教厅”。“从某种意义上讲，电大从来就与其他高校不一样，带有比普通高校更强的行政色彩，教育行政部门让它做什么，它只能做什么。‘行政化’的结果使得中国的电大不太像‘大学’，而更像一个‘平台’”[1]346。现在的独立设置的开放大学有了办学自主权，就要在办学上多下功夫，多搞学科专业建设，少做一些类似教育行政部门的事情。今后开放大学要努力提高“按期毕业率”和“学位授予率”，这两个指标是检验开放大学办学质量的试金石，也恰恰是目前开放大学往往忽视的工作。如果开放大学的学生按期毕业率不高，如果学位授予率低得出奇，那么开放大学的教育质量就无从保障，会对“新型高等学校”的声誉造成极为不利的影响。

（二）理顺各级开放大学关系，建立新型上下级关系

对于一个省来说，开放大学的管理模式应该是“一级统筹、二级管理、三级办学”。一级统筹即省校负责省域内开放大学教育教学事务的统筹、规划、组织和管理；
二级管理即省校下放一些权限给市级开放大学，由市级开放大学对辖区内的县（区）开放大学进行必要的指导、协调和管理；
三级教学即省级开放大学（省校）、市级开放大学、县级开放大学都必须承担开放教育的办学事务。对于有办学自主权的省校来说，办学主体是省校，省校不能放弃办学的职责。省校唯有主动办学，积极招生，开展线上线下教学活动，它才能够摆正位置，不至于变成单纯的管理者、统筹者，否则的话它就不是“大学”，而是行政管理单位了。

理顺省级、市级、县级开放大学的关系是加强开放大学办学组织体系建设的重要工作。要出台省级层面的政府规定，明确三级开放大学各自的职责范围，形成统筹规划、分级管理、分工协作的工作关系。省级开放大学主要负责管理市级开放大学，市级开放大学负责管理县（区）级开放大学，这是一种二级管理的组织架构。如果省级开放大学实施“扁平化”管理，一竿子扎到底，其实是不现实的，而且管不到位，事实证明也是管不好的。省校直接管到县级开放大学，自然就弱化了市级开放大学的功能，造成市级开放大学对省校的不满，削弱了市级开放大学的管理积极性，对市级开放大学自身的生存也会造成不利的影响。

应逐步改变“扁平化管理”模式，实施“二级管理”模式。要采取有力的措施调动市级开放大学的工作积极性，才能使市、县级开放大学加强团结协作，共同发展。实施“二级管理”的模式，即省管市，市管县，一级抓一级，这样彼此的责任就非常清晰，上传下达比较顺畅，工作任务也容易完成。省校抓好市级开放大学的管理工作，对县级开放大学的管理主要由市级开放大学来完成。市级开放大学统筹本辖区内招生名额的分配、教育教学资源的调剂、教学管理的检查、考试的监督检查、学生毕业证书的办理与发放。县级开放大学除抓好招生、考试、学习支持服务以外，还负责推动乡镇学习中心的建设，对乡镇学习中心的教学活动实施必要的监督。

当然，“二级管理”并不是说省校无权指导、管理县（区）级开放大学，省校对本省辖区内的各级开放大学都有指导、管理的职责，只是省校的指导、管理与市级开放大学有一定的侧重，有一定的分工，绝不是完全放弃对县（区）级开放大学的指导与管理。历史上，省校、市级开放大学就有权指导、管理县级开放大学，而且是有政策依据的。1988年5月16日原国家教委制定的《广播电视大学暂行规定》第三十条规定：“县或各级机关、团体、企业事业单位的广播电视大学工作站及其教学班，接受县人民政府或本单位领导，接受所在地教育行政部门的管理。教学业务接受隶属的广播电视大学及其分校的指导和管理。”按照该《暂行规定》的要求，对于县级开放大学，省级、市级开放大学都有权力指导、管理其教育教学事务。

基层开放大学的“教学”“办学”，主要指的是“招生、考试和辅导组织”，而不是像全日制学校那样的教学活动。因为远程教育的教学是通过网络媒介完成的，因此就有了“一人教、万人学”的说法。这里的“一人”指的是高水平的教师，而不是一般的教师。具有相当教学水平的教师才能称为开放大学“教师”，他所进行的教育教学活动都是在网上，学生的疑问也是在网上解答。网上授课的任务主要由国家开放大学和省级开放大学来承担，教学资源也是由国家开放大学和省级开放大学来提供，市、县两级开放大学不需要进行更多的教学组织活动，只是在专业课的辅导方面需要采取一些措施。有些县级开放大学总是想在“面授”方面做文章，以为只有“面授”才是教学活动，结果导致自己要建教师队伍迟迟建不起来，聘请其他单位的教师又没有资金的保障，聘请来的教师往往又达不到专业教学的要求。在我国，远程教育已经经过了三代的发展。第一代是以函授为特征，第二代以广播电视手段为特征，第三代以双向交互信息技术为特征，也称为现代远程教育[4]6。开放大学的教学形式体现在“双向交互”方面，学生有任何学习方面的问题都可以在网上提问，老师解答学生的问题也在网上，这种交互关系使得老师与学生的距离变得很近。开放教育通过远程传输的方式达到与“面授”一样的教学效果，明确了这一点，市、县级开放大学就知道自己的任务了，不至于总是为无法实现的目标而操劳，可腾出时间、人力抓好本职工作。具有办学自主权的省级开放大学是一所真正的“大学”，市、县级开放大学严格意义上不是“大学”，是省校的“分校”，是省校的“办学点”。因此，市、县级开放大学不能按照“大学”的标准进行师资、设备、场地的配置，实际上也没有办法达到“大学”的要求。

省校与市、县级开放大学的关系从开放教育的业务上来说就是一种“上下级”的业务指导、管理关系，但是对于社区教育、老年教育、以及各种培训等非学历教育来说彼此是一种业务合作关系。因为开放大学是要“两条腿走路”，既要发展学历教育，也要开展非学历教育。非学历教育更多是一种地方教育服务项目，需要地方政府的大力支持，在这方面省校对市、县级开放大学更多是业务指导关系，管理的色彩不浓。

对于省校制定的管理制度，特别是学历教育的规章制度，市、县级开放大学要严格执行，不得选择性执行，也不得拒不执行。对于招生、考试等事关开放大学声誉的事项，省校有权进行强力干预，不允许违规现象的出现。开放大学的招生和考试环节事关开放大学的声誉，是最容易出问题的两个方面。开放教育市场化的倾向越来越严重，这是一个危险的信号。“远程教育的市场化经营，也会为现代远程教育的质量带来负面影响。”[4]92紧紧抓住对招生与考试的管理是省校的重要责任，也是市、县级开放大学应有的责任。

（三）培育新时代开放大学体系文化，增强体系凝聚力

“一个没有文化的组织就像一个没有灵魂的人。”[5]各级开放大学要有自己的文化，开放大学办学组织体系也要有自己的体系文化。建设体系文化就是要树立开放大学办学组织体系自己的价值观和教育思想，要有凝聚力，要共同寻求开放大学办学组织体系目标的实现。文化是要积累的，也是需要培育的。开放大学的文化是在继承广播电视大学文化的基础上慢慢积累显现出的一种新型文化，这种文化的特性在于它的“开放性”。“开放”是体现开放大学特质的关键词，也是这所学校文化的重要内涵。“开放”是对应“封闭、落后、守旧”而言的，理解了“开放”的含义也就应该明确开放大学文化的要义所在。“许多学校、大学和公司失败的原因在于不愿聆听那些与变革压力和新型方法最接近的声音”[6]。开放大学一定要在“开放”二字上做好文章，做足文章，要体现开放大学体系的“开放”文化。

文化一般有精神文化、物质文化、制度文化等要素。如果我们从文化的三个要素方面入手去建设体系文化的话，其包含的内容应该是丰富多彩的。在推进开放大学办学组织体系建设过程中，省校要从文化建设的角度，完善开放大学制度文化的内容，制定开放大学物质文化建设的要求，确定统一的体系标识、校训、校歌和招生宣传模板，开展丰富多彩的体系校园体育、文艺、娱乐活动，通过共同的理念和行动，在继承老“电大”传统的基础上，逐步形成特色鲜明的开放大学的体系文化。

开放大学的体系文化对于开放大学体系的健康发展来说至关重要。其实开放大学的生存问题一直都有人在关注，虽然中国的开放大学体量很大，但是也只是局限于国家开放大学和省级开放大学的招生人数上，市县一级开放大学的生存其实是有很大危机的。从国际上来看，不是说开放大学的明天就一定光明，美国曾将英国开放大学的模式移植过去，但是仅仅三年就倒闭了[7]。澳门的开放大学即亚洲（澳门）国际公开大学也于2011年更名为澳门城市大学，成为全日制的高校。香港公开大学也于2020年更名为香港都会大学，成为全日制高校。从国际上来看，开放大学的发展并不是一定蓬勃向上的，也有萎缩的问题。在这种情况下，开放大学的文化是否是先进的、文明的、科学的，事关开放大学的发展前途。过去讲“电大人精神”，现在我们是否要提倡培育“开大文化”？这些属于精神文化建设的范畴。“电大文化”是在多年实践的基础上形成的，它有其优点，但是现在看来也有其一定的惰性和缺陷。如何处理好批判、包容、吸纳之间的关系也是一个需要认真对待的问题。“开大文化”目前没有一个统一的认识，不同的人会有不同的理解。但是“开大文化”一定是积极向上的，是能够反映社会现实发展需要的，是开放的文化。社会发展总是向前的，因此精神文化也要与现代社会保持一定的融合关系。文化在发展过程中总是不断地吸收先进的、科学的部分，才能丰富其内容，只有把握好批判、创新、发展的尺度，这种文化才能够焕发生机与活力。

“开大文化”和“开大体系文化”要有“开放、包容、创新、拼搏”的要素在其中。校训、校歌、校徽、校旗、校名及文字、招生窗口图像标识等方面要进行统一的规划和普遍应用。要坚持经常性的开放大学体系的文艺演出、体育比赛等群众性活动，要调动体系成员的积极性积极参与体系建设的各项活动，使得体系的凝聚力越来越强，影响力越来越大。开放大学的办学组织体系其实是一种组织架构，在这个组织架构的成员应心往一处想，劲往一处使，这就涉及到凝聚力的问题。凝聚力就是向心力，就是成员之间互相吸引的力量。“这种力量使组织成员心甘情愿留在组织中，为组织贡献自己的聪明才智和毕生精力，且无怨无悔。”[8]

如果一个省域开放大学办学组织体系的成员都能够把省校当做事业发展的核心领导，能够按照省校的统一部署开展教育教学活动，开放大学的事业发展就有了根本的保证。相反，如果各级开放大学都各自为政，各自为战，这样的组织体系就是松散的，也就形成不了一种健康向上的体系文化。只有不断提高开放大学办学组织体系的凝聚力，才能使开放大学具有办学的竞争力，才能在招生市场不规范的今天把开放教育的办学声誉维护好，也才能保证体系成员步调一致，统一行动，形成一个坚不可摧的整体，才能够在高等教育领域站稳脚跟。在体系建设过程中，提高凝聚力主要还是在于思想认识的问题，即如何能让大家达成一种共识。作为省校要有一定的情怀和毅力，要有坚定的意志，要采取有力的手段，要为基层开放大学着想，真心实意带领基层开放大学一起发展，共同进步，让基层开放大学的教职员工有强烈的归属感，形成共同的事业目标，这样才能推动体系建设的健康发展，才能形成齐心协力干事业的氛围。

总之，开放大学的办学组织体系建设非常重要，但是开放大学从广播电视大学一路走来已经40多年了，一直存在“法制空白”的问题。省级开放大学的管理主要参考国家开放大学的规定，基层开放大学的管理主要依赖省级开放大学制定的规定。我们在呼吁加强开放大学体系建设立法的同时，也不能坐等法规的出台，我们要积极行动，大胆实践，创新发展，突出办学特色，不断完善内部制度。开放大学要健康发展离不开办学组织体系的力量，开放大学要适应时代的发展就必须在办学组织体系建设方面花大力气，花真功夫，通过不断完善和延伸开放大学的办学组织，向基层一线延伸办学，提升体系建设的统筹水平和管理水平，进一步提升开放大学的组织士气，使得开放大学的办学组织体系成为具有凝聚力、向心力，有共同愿景、目标、使命的集体，为终身学习型社会发展做出应有的贡献。

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